دلایل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی - کنفرانس هکا

لزوم اهمیت دادن به حفظ میراث فرهنگی به عنوان آینه عبرت و تجربیات انسانی که حاصل عمر آنها بوده سرشار از درسهایی برای زندگی مردم است و این امر مهم به علت باز زنده سازی هویت یک ملت وظیفه ای حاکمیتی و بین نسلی محسوب می گردد.

حفاظت هر چند در فکر، اقدام فیزیکی و مرتبط با بافت تعبیر می گردد، اما شامل هر نوع فعالیت هدفمند و جهت دهنده در راستای بقای آثار تاریخی و فرهنگی است؛ بنابراین تدوین قانون، ورود دستگاه های نظارتی به اجرای قانون و اقداماتی این گونه نیز تفسیر به حفاظت خواهد شد.

اهمیت موضوع حفاظت از میراث فرهنگی موجب شد تا در راستای حمایت های تقنینی، در بند ز ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب 1384 مجوز تأسیس صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وقت داده گردد.

صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستبافت و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی به عنوان مؤسسه ای غیرانتفاعی با توجه به هدف ملی بازسازی و احیای میراث فرهنگی، ظرفیت کلانی به موجب قوانین بالادستی و اساسنامه ای بدست آورده و می تواند به عنوان یک نهاد تخصصی، دانشی، اجرایی و حتی یک بنیان مالی در حوزه های صنایع دستی و فرش دستبافت در قبال ذی نفعان دولتی و غیر دولتی داخلی و بین المللی دارای عملکرد باشد اما مسائل و مسائل مرتبط با صندوق ممکن است موجب کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق گردد.

از این رو دفتر مطالعات، فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی جایگاه صندوق و تحولات تقنینی مرتبط با آن و مسائل آن خصوصاً در رابطه با قوانین بالادستی و اساسنامه صندوق واکاوی نموده است.

در گزارش دلایل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی آمد: یافته های حاصل از آنالیز قوانین بالادستی نشان می دهد که با تشکیل سازمان میراث فرهنگی جایگاه حفاظت از میراث فرهنگی ارتقا می یابد؛ بعلاوه، ایجاد تحولات بنیادی در حوزه میراث فرهنگی در سطح کشور با تأکید بر تحولات مالی صورت می گیرد.

بعلاوه سیر تحولات انجام شده، نشان از تأکید بر جنبه های فرهنگی و اجتماعی و حفاظت از میراث فرهنگی کشور براساس موضوع توانمندسازی بافت های تاریخی، با تدوین قوانین به وسیله سازمان میراث فرهنگی دارد. به موازات تصویب قانون برنامه چهارم توسعه کشور مصوب 1383 و تأسیس صندوق، موضوع احیا و بازسازی به منظور بهره برداری از بناهای تاریخی مطرح می گردد که در حقیقت توجه به موضوع های تقنینی و تدوین قوانین تخصصی و فنی در حوزه میراث فرهنگی با تغییر رویکرد از حالت عمومی تخصصی به عملیاتی تخصصی و بهره برداری مالی از بناهای تاریخی مشهود است که در نهایت با تدوین قانون حمایت از بازسازی و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی مصوب 1398 حوزه میراث فرهنگی بیش از پیش مورد توجه نهاده شد.

بعلاوه آنالیز ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1396 و ماده (27) قانون الحاق بعضی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 نشان دهنده ایجاد بعضی تعارضات میان دستگاه های مختلف در حوزه بازسازی و احیا است.

مطابق ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به تمامی دستگاه های اجرایی دولتی اجازه داده می گردد تا بناهای تاریخی تحت تملک خود را با تعیین کاربری از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی واگذار نمایند.

در حالی که مطابق بند ز ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه، یکی از دلایل شکل گیری صندوق تعیین کاربری بناهای تاریخی است که در ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محول شده و همین موضوع ریشه موازی کاری بین وزارتخانه و صندوق را در زمینه تعیین کاربری بناهای تاریخی بوجود آورده که هم اکنون نیز این مسئله وجود دارد.

از طرفی بعضی دستگاه ها با توجه به ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1396 خواستار انحلال صندوق هستند، اما شایان ذکر است که این ماده قانونی صرفاً به بناهای تاریخی دولتی اشاره دارد و به بناهای غیردولتی توجه نمی نماید. بنابراین وجود صندوق و ساماندهی مسائل آن برای رسیدگی به بناهای بخش غیردولتی باید در دستور کار قرار گیرد.

در ماده (27) قانون الحاق بعضی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای اشاره دارد که در جهت ایجاد ظرفیت های تازه مالی و اجتماعی یا در پی توسعه این نوع ظرفیت ها با حفظ کاربری هستند.

براساس بند 10 ماده قانون برنامه بودجه سال 135، طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، مجموعه عملیات و خدمات تعیینی است که براساس مطالعات توجیهی فنی و مالی یا اجتماعی که به وسیله دستگاه اجرایی انجام می گردد، طی مدت تعیین و با اعتبار تعیین برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه عمرانی پنج ساله به صورت سرمایه گذاری ثابت اجرا می گردد و تمام یا قسمتی از هزینه های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می گردد که به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می گردد؛ بنابراین طرح های مذکور متفاوت از موضوع بناهای تاریخی است.

این در حالی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به ماده (27) قانون الحاق بعضی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 به واگذاری و بهره برداری از بناهای تحت مالکیت خود می پردازد، اما در حقیقت سازوکار این ماده قانونی با توجه به تفاوت های مذکور و حفظ کاربری طرح ها، وجه افتراق قابل توجه با موضوع بناهای تاریخی دارد. لذا واگذاری و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی بر مبنای ماده (27) قانون الحاق بعضی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 اقدام صحیحی به نظر نمی رسد.

از مهمترین تفاوت های این دو اساسنامه، افزایش کمی وکیفی توضیح وظایف از 5 بند در اساسنامه سابق به 16 بند در اساسنامه فعلی است که علت اصلی آن توسعه حوزه های فعالیت صندوق (افزودن حوزه های صنایع دستی و فرش دستبافت به احیا و بهره برداری اماکن تاریخی) است. در ماده (4) اساسنامه مصوب 1384 علاوه بر وظیفه اصلی صندوق در تعیین کاربری و اعطای مجوز بهره برداری، تأکید بر جنبه های هدایتی و حمایتی از سرمایه گذاران و بهره برداران پررنگ است.

این در حالی است که در ماده (5) اساسنامه تازه مصوب 1401 ظرفیت هایی همانند بهره مندی از حوزه های صنایع دستی و فرش دستبافت، مشارکت مالی با بانک ها، مؤسسات مالی، اشخاص حقیقی و حقوقی، بهره مندی از ظرفیت بخش غیردولتی، همکاری با نهادها و بخش های بین المللی، توجه به ظرفیت های فنی و مهندسی و حمایت از طرح های مطالعاتی مرتبط با حوزه فعالیت صندوق، برای این مؤسسه فعال شده است.

بعلاوه از مهمترین تناقضات دو اساسنامه در ماده (3)، برداشت ماهیت حقوقی دولتی صندوق از عبارت تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور است که با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان ایجاد شعبه یا نمایندگی برای صندوق وجود دارد. اما این در حالی است که سازمان اداری استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نبوده و به علت شفافیت ندانستن ماهیت حقوقی صندوق کد استخدامی کارکنان صندوق را ارائه نمی نماید؛ چراکه ارائه کد استخدامی مربوط به سازمان های دولتی است.

با توجه به ماده (7) اساسنامه به علت اینکه بدنه هیئت امنا از مسئولین رده بالای دولتی هستند؛ ماهیت حقوقی دولتی برای صندوق متصور می گردد. در بند 7 ماده (10) اساسنامه تازه، بر فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق تصریح شده که این حالت نشان دهنده ماهیت غیردولتی صندوق است و اگر فرض بر دولتی بودن صندوق باشد این بند با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور که فروش بناهای تاریخی در اختیار نهادهای دولتی را ممنوع اعلام نموده است تناقض پیدا می نماید.

بند 5 با موضوع همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی و بند 7 با موضوع واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی در ماده (15)، تنها زمانی امکان پذیر هستند که صندوق ماهیت غیردولتی داشته باشد وگرنه با فرض ماهیت دولتی، صندوق توانایی انجام این موارد را با استناد به ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 نخواهد داشت.

از جمله نقاط ضعف اساسنامه عبارتند از مشکل عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق در ماده (2) اساسنامه فعلی که تداوم یافته و اصلاح نشده است. بعلاوه حذف کارشناسان خبره از هیئت امنا (ماده (7) اساسنامه) اقدام صحیحی ارزیابی نمی گردد؛ چرا که با توجه به مباحث تخصصی بازسازی و احیا و تجارت صنایع دستی و فرش دستبافت، حضور کارشناسان این حوزه ها لازم به نظر می رسد. شایان ذکر است که بند 9 ماده (8) در رابطه با تصویب ساختار سازمانی صندوق متناسب با اساسنامه فعلی در حد پیشنهاد به جای مانده است.

بعلاوه حذف بند خ با موضوع نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق در ماده (9) اساسنامه سابق، اقدام درستی به نظر نمی رسد؛ چرا که مسئولیت نظارت مالی به حسابرس واگذاری شده، اما مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق به وسیله هیئت مدیره ضروری است. عدم اشاره به صلاحیت تخصصی و دانشی فرد در تبصره ماده (12) از دیگر نقاط ضعف اساسنامه است. بعلاوه در تبصره ماده (17) ارائه حق امضای مدیرعامل باید با قواعد روشن تری همانند صلاحیت تخصصی و تعهد فرد صورت بگیرد.

از مهمترین نقاط قوت اساسنامه عبارتند از ماده (6) اساسنامه (متناظر با ماده (5) اساسنامه سابق) که وجاهت قانونی بیشتری به موجب تبصره 5 ماده (72) قانون محاسبات عمومی کشور پیدا نموده است؛ چرا که وجود حسابرس به منظور نظارت بر صورت های مالی صندوق لازم به نظر می رسد.

بعلاوه افزودن بند 5 ماده (8)، اقدام درستی در راستای کشف فسادهای احتمالی در مطالبات صندوق است که هیئت مدیره در خصوص رسیدگی به فساد، باید دستور کارهای تعیین و گزارش دهی های دوره ای به هیئت امنا و مراجع نظارتی را مدنظر داشته باشد. در بند 7 از همین ماده انتخاب اعضای هیئت مدیره و خصوصاً بازرس از دیگر نقاط مثبت اساسنامه است. ماده (9) اساسنامه فعلی (متناظر با ماده (8) اساسنامه سابق) کامل تر شد؛ چراکه محدودیت ها و چارچوب های لازم به منظور تشکیل جلسات هیئت مدیره با توجه به تبصره 2 این ماده تدقیق شده است.

انتخاب بازرس (حسابرس) در ماده (13) به منظور نظارت بر صورت های مالی صندوق از نقاط مثبت شاخص در اساسنامه است. در ماده (16) پیرو ماده (13)، با تعیین سال مالی برای صندوق، محدوده زمانی نظارت و ارزیابی عملکرد صندوق تحدید می گردد.

در گزارش حاضر اساسنامه، تغییرات آن و عوامل مؤثر بر فعالیت های صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستبافت و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی مورد واکاوی نهاده شد. مطابق با تحلیل انجام شده، دو چالش عمده موجود در اساسنامه و اختلاف نظر در تفسیر قوانین مورد شناسایی نهاده شد. آنالیز ها نشان داد که با وجود قابلیت های بسیار در اساسنامه صندوق، اما به علت تغییرات متعدد، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق و بعلاوه وجود اختلاف نظر در تفسیر قوانین مرتبط با حوزه فعالیت، صندوق عملکرد مطلوبی را در پیشبرد فعالیت های خود نداشت. از این رو چالش های ذیل مفروض است:

چالش های مرتبط با صندوق: اساسنامه صندوق توسعه و احیا متقن و دقیق نیست؛ به گونه ای که بعضی مواد و بندهای آن نشان از دولتی بودن و بعضی غیردولتی بودن صندوق را بازگو می نماید و از طرفی قانونگذار در ماده (2) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق را تعیین ننموده و صندوق را صرفاً مؤسسه ای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معرفی نموده است.

عدم شفافیت در ماهیت حقوقی: در ماده (2) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق تعیین نشده است و دستگاه های نظارتی خوانش های متفاوتی را از این ماده دارند که (مانند مغایرت با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب 1366-)، مکاتبات و تعامل مختلف دستگاه ها متناسب با برداشت خود از ماهیت صندوق، عدم تعیین سازوکار برای استخدامی ها و…را ایجاد نموده است.

عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه: در اساسنامه صندوق مشاهده می گردد که بعضی ماده های قانونی دولتی بودن صندوق را تأیید می نمایند (مانند ماده (3)) و بعضی ماده ها به غیردولتی بودن صندوق اشاره نموده اند (مانند بند 2 ماده (5) که ارائه تسهیلات در حیطه اختیار بخش های دولتی نیست) بعلاوه ذکر فروش اموال تحت تملک صندوق در بند 7 ماده (10) و بند 7 ماده (15) اساسنامه صندوق، با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور مغایرت دارد؛ لذا اساسنامه صندوق از نظر انسجام درونی دارای تضاد است.

عدم تجانس فعالیت های صندوق: افزودن بخش های صنایع دستی و فرش دستبافت به حوزه احیای بناهای تاریخی فرهنگی موجب فعالیت تر شدن یا کارآمدی صندوق نشد؛ چرا که این موضوعات نیازمند آئین نامه و ساختار متناسب است که هنوز در قبال آن اقدام تعیینی صورت نگرفته است.

تعارضات قانونی مرتبط با فعالیت های صندوق: تفسیرهای متفاوت از بعضی قوانین مرتبط یا حوزه فعالیت صندوق موجب شده تا موازی کاری هایی در رابطه با بازسازی و احیای بناهای تاریخی در میان دستگاه های مختلف (خصوصاً به وسیله وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) شکل بگیرد.

تفسیرهای متفاوت از ماده (72) قانون برنامه احکام دائمی توسعه و ماده (27) قانون الحاق بعضی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2): در راستای ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب 1380-، هم ارز با صندوق زمینه های قانونی دیگری جهت واگذاری بناهای دولتی شکل گرفت. بعلاوه ماده (72) از قانون برنامه احکام دائمی توسعه مصوب 1396 به دستگاه های اجرایی حق بهره برداری از بناهای تاریخی خود را با تعیین کاربری از سوی سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می دهد در حالی که وظیفه تعیین کاربری مطابق با قوانین بالادستی به صندوق واگذار شده و همین موضوع زمینه های تعارض بین وزارتخانه و صندوق را ایجاد نموده است.

در ماده (27) قانون الحاق بعضی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 در بحث طرح های تملک دارایی های سرمایه ای به موجب اختلاف نظر در مفاهیم بهره برداری، مدل های مالی و کمیسیون های مربوط به واگذاری طرح ها تفسیر متفاوتی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شکل گرفت که به موازات مسئولیت صندوق واگذاری بناهای تاریخی را در دستور کار قرار داد و همین اختلاف نظرها در مواد قانونی فوق الذکر سبب شد تا تعارضات بین دستگاهی و موازی کاری میان دستگاه ها بیش از پیش افزایش یابد.